Vagt formulerad lagstiftning leder till godtyckliga beslut

När debattens vågor går höga avseende migrationspolitik och polisens insatser för avvisning av papperslösa kan det vara intressant att studera den bakomliggande lagstiftningen. Vad menar egentligen Lagrådet med att den materiella regleringen i nu gällande utlänningslagstiftning orsakar tillämpningsproblem? För att ge en tydlig illustration till detta kommer jag här att presentera ett antal fallbeskrivningar som jag hoppas kan ge en ökad förståelse för varför personer ibland väljer att inte frivilligt lämna landet trots att de - som det brukar heta - ”har fått sin sak prövad”.

Lagrådet konstaterade i sitt yttrande från den 5 maj 2005 att förslaget till nu gällande utlänningslagstiftning i huvudsak byggde på ett tidigare förslag som Lagrådet avstyrkt. Lagrådet uttryckt särskilt tveksamhet inför lagstiftningens materiella utformning:

"Lagrådet fann bristerna i det redovisade underlaget var besvärande inför ställningstagande till nyordningen. Naturligt borde enligt Lagrådet ha varit att först klarlägga om det inte var utformningen av den materiella utlänningsregleringen som till stor del var grunden för existerande tillämpningsproblem och för kritik mot ansvariga myndigheters handläggning. Några överväganden om behovet av att se över den materiella regleringen hade över huvud taget inte redovisats."

Lagrådets slutsats blir därför även denna gång att inte tillstyrka förslaget. Regering och riksdag beslutar trots kritiken att införa den nya lagen väl medvetna om de brister som påtalats av Lagrådet. Vad menar då Lagrådet med att det är den materiella regleringen som orsakar tillämpningsproblem? I klartext kan man säga att reglerna för vem som skall beviljas uppehållstillstånd är så vagt formulerade att det finns ett allt för stort utrymme för godtyckliga beslut.

Detta var även min slutsats när jag år 2007 valde att slutföra min examensuppsats i filosofi baserad på mina erfarenheter som asylhandläggare vid Migrationsverket och föredragande i Utlänningsnämnden. I min uppsats kom jag fram till slutsatsen att även om diskussionen rörande bl.a. etnicitets- och könsaspekter får ganska omfattande utrymme vid utredningen av den enskilde individens skyddsbehov verkar de inte påverka det slutliga ställningstagandet. Man lyfter frågorna om kön och etnicitet och visar på en förhållandevis god insikt i dessa frågor men drar inte konsekvenserna av sina egna resonemang. Jag skulle t.o.m. vilja påstå att vissa beslut går stick i stäv med den egna argumentationen. Min förklaring till detta är att det finns andra underliggande (politiska?) överväganden som inte redovisas i besluten men som ändå i hög grad är vägledande för det slutliga ställningstagandet.

För att ge en tydlig illustration till den problematik som jag beskrivit ovan kommer jag här att presentera ett antal fallbeskrivningar samt den avslutande analysen ur min uppsats. Jag hoppas att detta kan ge en ökad förståelse för varför personer ibland väljer att inte frivilligt lämna landet trots att de - som det brukar heta - ”har fått sin sak prövad”.

Beslut 1, familjen A

Familj från regionen Kosovo i statsförbundet Serbien och Montenegro som flytt till Sverige på grund av att de tillhör en etnisk minoritet och utsatts för övergrepp av personer tillhöriga majoritetsbefolkningen.

Citerat ur beslutet, mina ändringar kursiverade:

Familjen A har anfört att de trakasserades och misshandlades av den albanska befolkningen på grund av deras etnicitet. De utsattes för misshandel och hot samt pressades på pengar. Detta skedde oftast nattetid och de internationella myndigheter som fanns i området kunde inte skydda dem.

Utredningen i ärendet visar att familjen A är hemmahörande i Kosovo samt att de tillhör den etniska gruppen ashkali.

Med hänsyn till familjens etniska bakgrund, vad de har blivit utsatta för i Kosovo samt vad som är känt om den nuvarande situationen där är det sannolikt att de hyser en välgrundad fruktan för förföljelse på de grunder som anges i 3 kap. 2 § utlänningslagen och att de inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av skyddet där. Det kan därför inte begäras att de återvänder till Kosovo.

Beslut 2, familjen B

Familj från regionen Kosovo i statsförbundet Serbien och Montenegro som flytt till Sverige på grund av att de tillhör en etnisk minoritet och utsatts för övergrepp av personer tillhöriga majoritetsbefolkningen.

Citerat ur beslutet, mina ändringar kursiverade:

Familjen B har uppgett att de trakasserats, hotats och misshandlats av albaner i Kosovo. De försökte återvända till Kosovo i augusti 2002 men efter att fadern/mannen besökt platsen för deras nedbrända hus och blivit hotad till livet om familjen stannade i Kosovo flydde de via Montenegro till Sverige.

Familjen B har genom ingivna handlingar och vad som har framkommit genom deras berättelser gjort sannolikt att de är medborgare i statsförbundet Serbien och Montenegro och hemmahörande i Kosovo samt att de är av egyptisk etnicitet.          

Med hänsyn till familjen B:s etniska bakgrund, vad de har blivit utsatta för i Kosovo samt vad om är känt om den nuvarande situationen där är det sannolikt att de hyser en välgrundad fruktan för förföljelse på de grunder som anges i 3 kap. 2 § utlänningslagen och att de inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av skyddet där. Det kan därför inte begäras att de återvänder till Kosovo.

Beslut 3, familjen X

Familj från Mogadishu i Somalia som flytt till Sverige på grund av att de tillhör en minoritetsklan och utsatts för övergrepp av en av de dominerande klanerna. Minst två av de tre döttrarna har könsstympats i hemlandet.

Citerat ur beslutet, mina ändringar kursiverade:

Familjen X har uppgett att de tillhör klanen Reer Hamar och att de har bott i Mogadishu. Makens/faderns livsmedelsverksamhet plundrades ett år efter inbördeskrigets utbrott. I februari 2003 kom män tillhörande Abgal-klanen till familjens bostad. I tumultet som utbröt sköts en son/bror som senare avled. Männen kom för att ta över familjens bostad. Familjen X flyttade samma kväll från sitt hem och tog sig till svärföräldrarnas bostad. I april 2003 lämnade de hemlandet. Maken/fadern och en syster/dotter bor i Etiopien.

Nämnden finner inte anledning att ifrågasätta familjen X:s uppgifter om klantillhörighet.

Enligt nämndens kännedom har medlemmar i minoritetsklanen Reer Hamar haft en särskilt svår situation efter Barre-regimens fall 1991. Många i klanen har utsatts för övergrepp och förlorat egendom. De har ingen eller liten tillgång till vapen och har traditionellt sett inget skydd från någon annan klan.

Nämnden gör följande bedömning av familjen X:s skyddsbehov.

Efter det att makens/faderns livsmedelsverksamhet plundrades i början av 1990-talet har familjen levt kvar i Mogadishu och kunnat försörja sig. Det har inte framkommit att familjen X utsatts för några trakasserier eller övergrepp under perioden från inbördeskrigets början till händelsen år 2003 då deras bostad togs över av män från klanen Abgal. Enligt nämndens kännedom om Reer Hamars utsatta situation i Somalia, tyder den lämnade berättelsen på att familjen X har haft någon form av skydd i hemlandet. Mot bakgrund av detta och vad som anförts finner nämnden att familjen X inte har gjort sannolikt att de vid ett återvändande riskerar att utsättas för en sådan konkret och individuell fara att de är att anse som flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529).

Nämnden gör följande bedömning angående den åberopade risken för omskärelse beträffande döttrarna X1, X2 och X3.

Det förhållandet att en asylsökande flicka eller kvinna från Somalia inte är könsstympad innebär inte att hon är att anse som skyddsbehövande i övrigt enligt utlänningslagen. En individuell bedömning måste göras i det enskilda fallet, varvid särskilt beaktas flickans föräldrars alternativt kvinnans egen förmåga att förhindra att könsstympning genomförs.

Enligt nämndens kännedom utsätts 98% av alla flickor i Somalia för könsstympning. Kvinnlig könsstympning genomförs i hela Somalia. Det är en sedvänja som är djupt rotad och några snabba förändringar är inte att vänta. En kvinna kan förhindra att hennes dotter utsätts för könsstympning om hon har sin makes stöd och om maken har en stark ställning i klanen. För en änka eller för en frånskild kvinna måste hon ha stöd av manliga släktingar för att förhindra att hennes dotter utsätts för könsstympning.

Enligt ”Somalia Country Report” utgiven av Immigration and Nationality Directorate Home Office, Storbritannien, i april 2005, sker könsstympning vanligtvis när flickan är mellan fyra och sju år gammal. Av ingivet läkarintyg framgår att både dotter X1 och X2 har blivit omskurna enligt den s.k. sunniomskärelsen. Avseende dotter X3 anges att det är högst sannolikt att även hon har utsatts för en mindre omskärelse eller försök till det.

I ärendet har framkommit att X1 och X2 utsattes för den s.k. sunniomskärelsen vid ung ålder. Efter den händelsen har de, enligt lämnade uppgifter, bott kvar i Mogadishu fram till utresan i april 2003, då de var 23 år respektive 21 år. Nämnden konstaterar att de, under den långa tid som förflutit mellan omskärelsetillfället och deras utresa, inte har utsatts för den mer ingripande faraoniska omskärelsen, trots vad som anförts om farfaderns vilja att låta detta ske. Familjen har således under denna långa tid kunnat skydda X1 och X2 i detta avseende. Även X3, som reste ur hemlandet vid 14 års ålder, har skyddats från mer ingripande könsstympning.

Mot bakgrund av vad som sagts ovan, samt med tanke på att döttrarna i familjen X alla har passerat den ålder då könsstympning enligt uppgift vanligen sker, finner nämnden att det inte gjorts sannolikt att X1, X2 och X3 riskerar att utsättas för könsstympning vid ett återvändande till hemlandet. Familjen X är – även med beaktande av övriga omständigheter i ärendet – inte att se som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § utlänningslagen.

Beslut 4, mannen Y

Man från Mogadishu-området i Somalia som tillhör en minoritetsgrupp och som vid ett flertal tillfällen utsatts för övergrepp.

Citerat ur beslutet, mina ändringar kursiverade:

Y har anfört att han tillhör gruppen Midgan och att han kommer från Ceel Ratiwenne, nära Mogadishu.

Enligt nämndens kännedom är Midgan inte att betrakta som en klan. Personer som anges som Midgan förekommer inom ett stort antal olika klaner och begreppet utvisar snarare tillhörighet till ett visst samhällsskikt. Enligt nämndens bedömning kan dessa personer rent generellt inte anses vara utsatta för förföljelse. Däremot är de sedda som en lägre stående samhällsgrupp och kan vara utsatta för viss diskriminering.

Språkanalyser bör bedömas med viss försiktighet men resultatet av analysen ger anledning att ifrågasätta Y:s uppgifter om att han kommer från området kring Mogadishu. Även om de uppgifter som Y lämnat godtas gör nämnden följande bedömning.

Y har anfört att han blivit rånad på allt han ägde tre gånger under 1991 och 1992. Har vidare anfört att hans maka blev skjuten 1997 och att han utsatts för misshandel den 13 augusti 2003. Nämnden konstaterar att en del av händelserna ligger långt tillbaka i tiden. Nämnden finner mot bakgrund av vad Y anfört inte att han gjort sannolikt att han skulle vara utsatt för en sådan konkret och individuell risk att han är att anse som flykting enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § samma lag. 

Beslut 5, kvinnan Z

Kvinna från Somalia tillhörig en större klan som utsatts för övergrepp bl.a. med anledning av interna klanstrider. 

Citerat ur beslutet, mina ändringar kursiverade:

Z har åberopat bl.a. att hon tillhör klanen R och kommer från B. År 1995 intogs staden av klanen Habar Gedir och hon blev utsatt för våldtäkt och maken misshandlades. Hennes mor och bröder dödades. Familjen flydde till H och flyttade tillbaka 1996 då hennes egen klan tagit tillbaka makten i B. Tiden efter förekom strider mellan subklanerna i huvudklanen R. Periodvis flydde familjen utanför staden för att sedan komma hem när striderna avtagit. Z blev misshandlad och våldtagen några veckor innan hon lämnade Somalia av subklanen R1. Hon har ont i njurarna efter den händelsen. Hon har fått vetskap om att hennes make och barn nu befinner sig i Etiopien.

Nämnden finner ingen anledning att ifrågasätta Z:s uppgifter.

Omständigheterna i ärendet tyder inte på att Z har utsatts för övergrepp enbart på grund av sin etnicitet. Nämnden finner därför att Z inte har gjort sannolikt att hon vid ett återvändande till Somaliaskulle riskera att utsättas för övergrepp på grund av flyktingskälen i 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529).

Mot bakgrund av vad Z har anfört finner nämnden att det finns en risk att hon vid ett återvändande till hemlandet kan komma att utsättas för nya övergrepp. Det finns i Somalia inga myndigheter som kan skydda henne. Mot bakgrund av de pågående interna stridigheterna på Z:s hemort kan det, trots att hon hör till en relativt stor klan med en egen milis, inte antas att hon kan få skydd av den egna klanen. Med hänsyn till Z:s klantillhörighet kan det inte begäras att hon skall söka sin tillflykt till andra delar av Somalia. Z skall således beviljas permanent uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § utlänningslagen.

Den självklara utgångspunkten för en jämförelse mellan olika asylärenden är givetvis vilka omständigheter och händelser som åberopats till stöd för ansökan om asyl. För att undvika en diskussion med fokus på ev. trovärdighetsfrågor så har jag som tidigare poängterats medvetet valt att studera beslut där myndigheten inte ifrågasätter lämnade uppgifter och således får anses vitsorda riktigheten av den redogörelse som presenterats till stöd för ansökan om asyl.

Vid en jämförelse mellan besluten blir det tydligt att familj A och B berättar om att de utsatts för övergrepp i form av hot, utpressning och misshandel på grund av sin etniska tillhörighet samt att de internationella myndigheter som funnits på plats inte kunnat skydda dem. Familjen X tillhör också en utsatt minoritetsgrupp som utsatts för plundring och även angripits i sitt hem varvid en familjemedlem dödats då män från en starkare grupp/klan kom för att ta över familjens bostad och tvingade dem att fly. Av familjens döttrar har minst två utsatts för kvinnlig könsstympning. Mannen Y har berättat att han rånats, att hans hustru dödats och att han utsatts för misshandel, några av dessa händelser ligger dock relativt långt tillbaka i tiden. Kvinnan Z har berättat att hon utsattes för våldtäkt och att hennes mor och bröder dödades för ett antal år sedan och att hon nu återigen utsatts för våldtäkt.

I samtliga fall rör de sig om ärenden där personer utsatts för övergrepp som i sig kan grunda en rätt till asyl i enlighet med svensk lag. Om man jämför de olika fallen inbördes så tror jag att man på goda grunder kan anse att familjen X och kvinnan Z är de som utsatts för de allvarligaste övergreppen och att mannen Y intar en mellanposition.

Mot bakgrund av detta är det då märkligt att det endast är familjerna A och B som beviljas asyl och ges flyktingstatus i enlighet med 3 kap. 2 § utlänningslagen medan kvinnan Z beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § och att familjen X och mannen Y inte anses som skyddsbehövande överhuvudtaget.

Varför kommer då myndigheten till dessa slutsatser? När det gäller Familjen A och B är motiveringarna tämligen kortfattade och i princip identiska och man framhåller särskilt att familjerna på grund av sin etniska tillhörighet riskerar förföljelse och därför är att anse som flyktingar i enlighet med utlänningslagen 3 kap 2 §. När det gäller familjen X är skrivningen mer omfattande och man går igenom de olika övergrepp familjen utsatts för men anser ändå att de händelser som familjen redogjort för inte visar på en sådan allvarlig hotbild att de ska anses som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Detsamma gäller för mannen Y som inte heller anses vara i behov av skydd och här lyfter man i beslutsmotiveringen särskilt fram omständigheten att de händelser han redogjort för ligger relativt långt tillbaka i tiden och att han därför inte gjort sannolikt att det föreligger någon individuell och konkret risk att han skall utsättas för nya övergrepp. Avseende kvinnan Z så är en, så som det framstår i beslutet, för myndigheten avgörande omständighet att hon utsatts för övergrepp enbart på grund av sin etnicitet och därför inte kan beviljas flyktingstatus.

Med utgångspunkt från de övergrepp som drabbat dessa personer går det inte att blunda för att myndighetens bedömning av skyddsbehovet inte stämmer överens med de fakta som presenteras i själva beslutet. Hur kan det då komma sig att bedömningarna blir så olika? Vilka andra variabler förutom åberopade händelser i det enskilda ärendet är det som orsakar dessa olikheter i bedömningen? Givetvis är det allmänna säkerhetsläget på hemorten av avgörande betydelse för bedömningen, och detta inte minst när det gäller att bedöma risken för framtida övergrepp, men om den allmänna säkerhetssituationen i Kosovo anses som allt för osäker trots att det finns såväl domstolar som polis samt en massiv internationell närvaro i området vad skall man då säga om det allmänna säkerhetsläget i Somalia där alla statsfunktioner upphört att fungera, rivaliserande klanbaserade miliser strider om makten och den internationella närvaron är i det närmaste obefintlig?

Av besluten framgår att myndigheten har såväl förmågan som kunskapen att identifierar olika grupper och deras situation men att man inte verkar dra konsekvenserna av detta när det gäller bedömningen av skyddsbehovet i det enskilda fallet. Min förklaring till detta är att variabler som ursprung, avstånd, etnicitet och könstillhörighet påverkar bedömningen.

Ursprung i ett större sammanhang innebär att det finns skillnader i hur man bedömer skyddsbehov olika beroende på område, region eller kanske även världsdel den asylsökande kommer ifrån.

Avstånd refererar till det välkända fenomenet att ju längre bort, såväl geografiskt som mentalt, en händelse utspelat sig desto svårare har vi att relatera till denna. Om man inte riktigt förmår att sätta sig in i den asylsökandes situation och dessutom saknar möjlighet att relatera till de händelser som de beskriver kan man på grund av sin egen begränsade erfarenhet ställa sig tvivlande till rimligheten och riktigheten i berättelsen även om det inte finns något som talar för att lämnade uppgifter skulle vara inkorrekta.

Etnicitet omfattar synen på olika etniska grupper och de fördomar som står ibland kan stå i vägen för en saklig bedömning av den enskilde individens skyddsbehov baserat de händelser som åberopats till stöd för ansökan om asyl.

Variablerna ursprung, avstånd och etnicitet är de som tydligast skiljer ut de olika besluten från varandra och det kan möjligtvis vara så att olikheterna i de enskilda fallen beror på att bedömningarna av de olika individernas skyddsbehov skett på gruppnivå snarare än individnivå, och att de variabler som redovisats ovan då får betydelse för synen på vad som utgör förföljelse med avseende på gruppens status.

Om denna förklaring är korrekt så innebär det att Utlänningsnämnden tillämpat ett synsätt där utsatta minoritetsgrupper i Kosovo anses ha högre status än motsvarande minoritetsgrupper i Somalia, dvs somaliska minoritetsgrupper kan utsättas för mer omfattande förföljelse utan att detta i sig innebär att de anses ha behov av skydd. Graden av övergrepp som, ur myndighetens perspektiv, kan accepteras utan att innebära skyddsbehov är en annan och gruppen får därigenom ett sämre skydd trots att man tillämpar samma regelverk. Att man vid prövningen tillämpar ett synsätt som utgår från att européer de facto är mer skyddsvärda än afrikaner är dock något som knappast någon tjänsteman eller domare och även mycket få politiker skulle ställa sig bakom. En annan förklaring är då att Somalia ligger så mycket längre bort än Kosovo, där övergreppen sker i hjärtat av Europa, och att vi därför anser oss ha ett större ansvar, inte minst politisk, att agera för att skydda personer som flyr från länder i vårt eget närområde.

När det gäller frågan om könets betydelse för bedömningen erbjuder besluten tre och fem några intressanta ställningstaganden.

I beslut tre finns en redogörelse för hur man resonerar i fall där det finns risk för könsstympning. Man klargör inledningsvis att det är upp till den enskilde asylsökande eller hennes familj att agera i syfte att förhindra dessa övergrepp. Frågan blir då hur en person som föds in i ett samhälle där könsstympning är en etablerad del av samhällsstrukturen freda sig från ett sådant övergrepp. Särskild med tanke på att flickorna är minderårig då ingreppen vanligtvis utförs. Att lägga ansvaret för att avvärja könsstympning på modern och den egna familjen/klanen är inte ett hållbart resonemang eftersom detta av nödvändighet blir en rent spekulativ resonemang vilket knappast kan anses fylla kraven på ett effektivt skydd mot övergrepp. Vidare argumenterar man i beslutet att det faktum att två döttrar utsatts för ett mindre omfattande övergrepp skulle innebära att de är skyddade för mer ingripande övergrepp i framtiden, vilket även detta är ett mycket spekulativt resonemang och knappast någonting man kan säga med säkerhet.

I beslut fem så väljer myndigheten att bevilja skydd i enlighet med vår nationella andrahandsgrund skyddsbehövande i övrigt istället för att ge flyktingstatus i enlighet med flyktingkonventionen, orsaken anges vara att (citerat ur beslut 5): Omständigheterna i ärendet tyder inte på att Z har utsatts för övergrepp enbart på grund av sin etnicitet. Nämnden finner därför att Z inte har gjort sannolikt att hon vid ett återvändande till Somaliaskulle riskera att utsättas för övergrepp på grund av flyktingskälen i 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529). Hur skall man förstå detta ställningstagande?

Den exakta orsaken till att hon utsatts för övergrepp är givetvis omöjlig att utröna men det råder knappast något tvivel om att könstillhörigheten och tillhörigheten till en svag klan är en kombination som medför en avsevärt ökad risk för att utsättas för övergrepp. Ska omständigheten att det finns en könsbaserad komponent med i hotbilden diskvalificera henne från flyktingstatus på grund av att övergreppet då inte skall anses som helt igenom etniskt betingat? Jag har svårt att finna någon rimlig förklaring till denna bedömning som ev. kan vara ett olycksfall i arbetet men jag tror ändå att denna argumentation säger en hel del om det synsätt som finns bakom den rättsliga retoriken avseende olika individers skyddsbehov.

REVA - ett eko från 1907

Med anledning av några bra inlägg av Mattias Svensson  Kristian Lundberg och Anne Heberlein samt den omfattande debatten på Twittter kring jakten på papperslösa kommer här ett debattinlägg som tidigare publicerats i Invandrare och Minoriteter. Detta inlägg ger en rättshistorisk tillbakablick och ställer frågan:

 - Är inte de argument som framförs i dagens politiska debatt i huvudsak desamma som varit gällande ända sedan 1900-talets början? Sett ur detta perspektiv blir de uttalanden om social turism som framfördes av Göran Persson snarare ett uttryck för en etablerad uppfattning om behovet av att skydda den svenska välfärdsstaten än en flirt med en, mer eller mindre tillfällig, främlingsfientlig opinion i den svenska politiska debatten. Frågan är då vilket som är värst – att vår statsminister flirtar med en främlingsfientlig opinion eller att denna främlingsfientlighet är en etablerad del av svensk invandringspolitik? 

Den svenska främlingsfientligheten

Finns det en främlingsfientlig tankeström i dagens politiska debatt som kan förklara ett ökande opinionsstöd för partier som Sverigedemokraterna och Nationaldemokraterna vilka redan idag har ett flertal mandat i våra folkvalda församlingar på lokal nivå? För dessa partier vidare arvet från 1980-talets rasistiska rörelse Bevara Sverige Svenskt eller ligger de närmare den allmänna missnöjespolitik som gav Ny Demokrati en plats i Sveriges riksdag under 90-talet? Oavsett hur man väljer att besvara dessa frågor så är det ett faktum att främlingsfientliga tendenser nu även kan spåras till våra etablerade riksdagspartier. Bl.a. har Folkpartiets utspel i valrörelsen 2002 om krav på språktest för invandrare tolkats som ett utspel i denna riktning. Ett ännu mer konkret exempel är den Socialdemokratiska regeringens skrivelse 2003/04:119 om att införa övergångsregler för att hindra ”social turism” i samband med EU:s utvidgning. I den stund en svensk statsminister faller in i en främlingsfientlig retorik gentemot våra europeiska grannar krävs en tydlig motreaktion och därför var Centerpartiets och Maud Olofssons tydliga kritik av regeringens och Göran Perssons ställningstaganden mycket välkommen, om än något oväntad. Att förslaget om övergångsregler sedan röstades ned när det behandlades i riksdagen den 28 april 2004 var givetvis också det ett styrkebesked men tyvärr så bar även denna debatt på ett flertal mer eller mindre främlingsfientliga inlägg.

    Var då utspelet om införande av övergångsregler för att hindra ett överutnyttjande av vårt socialförsäkringssystem endast ett retoriskt grepp för att vinna en främlingsfientlig opinion eller finns det en djupare klangbotten i detta resonemang. För att besvara denna fråga finns anledning att närmare studera den svenska invandringspolitikens och utlänningslagstiftningens framväxt och utformning. Grunden till den svenska utlänningslagstiftningen lades den 19 mars 1907 då riksdagens första kammare godkände en skrivelse med begäran om framläggande av förslag till invandringslag. I skrivelsen föreslås att det skall utarbetas ett förslag till invandringslag ”som hindrade invandring och bosättning här af sådana individer, hvilka kunde befaras komma att utöfva en moraliskt och ekonomiskt skadlig inverkan på svenska folket.”(Riksdagens skrivelse 1907:33 s. 5). Enligt skrivelsen bör alltså syftet med lagstiftningen vara att hindra invandring och bosättning och som argument för införandet av en invandringslag framförs även ekonomiska argument.

Ur ekonomisk synpunkt må framhållas, hurusom många hit invandrande utlänningar söka förvärfva sitt uppehälle genom att på ett mot redbare svenske handelsmän illojalt sätt utöfva en affärsverksamhet, hvilken ofta ej heller är till den köpande allmänhetens bästa. Invandrande arbetssökande utlänningar kunna i vissa fall obehörigen bidraga till att försämra svenska arbetares utsikt till förvärf. Särskildt i de norra delarna af vårt land besökas kusttrakterna regelbundet hvarje vår af arbetssökande finnar, hvilka på hösten återvända hem, och lärer denna invandring i nyssnämnda afseende icke vara utan olägenhet. Då de invandrande därjämte oftast sakna hvarje tillgång, är risken betydlig, att de falla fattigvården till last, hvilket också ofta säges inträffa. (Riksdagens skrivelse 1907:33 s. 6)

När det gäller synen på utlänningar som väljer att invandra till Sverige så finns i skrivelsen ett uttryck för en tydlig rädsla att dessa personer utgör sämre element som kan ha dåligt inflytande på det svenska folket.

Såsom ofvan nämnts, tillhöra de som invandra i månget fall ej de bästa folkkategorierna. Erfarenheten hos oss har ock bekräftat detta. Oroliga och för lugnet i hemlandet störande individer nödgas ofta utvandra och då de flesta af de främmande länder, dit de söka inträde, redan genom lagbestämmelser skyddat sig mot immigranter af denna art, ligger det i sakens natur, att dessa sämre element uppsöka och öfverskrida våra för dem öppna gränser. Att utlänningar af sådan beskaffenhet, som sysslolösa ströfva omkring i landet från ort till annan, skola utöfva ett dåligt inflytande, lärer vara visst. (Riksdagens skrivelse 1907:33 s. 5)

Denna skrivelse utgör grunden till 1914 års utvisningslag och med stöd av denna lag kommer det senare att utfärdas ett flertal kungörelser i syfte att ytterligare stärka kontrollen av utlänningar. Dessa krav på övervakning innefattade även en skyldighet att anmäla till polismyndigheten om man hade utlänning boende hos sig. En slutsats man kan dra mot bakgrund av utformning av dessa kungörelser blir att synen på utlänningen präglades av en viss misstänksamhet inte olik den som återfanns i debatten kring ”social turism” som refererats ovan.

    Utvecklingen går vidare och den följande 1927 års utlänningslag innebär hårdare kontroll av utlänningar vid inresa samt införande av krav på uppehållstillstånd och skärpta regler om anmälningsplikt m.m. Juristerna i lagrådet är dock inte överens med regeringen avseende utformningen av utlänningslagstiftningen och justitierådet Alexandersson m.fl. tar tydligt avstånd från förslaget och det synsätt detta representerar.

Besinnar man vad ovan erinrats, att förslaget i här redovisade delar avser en reglering för vad numera betraktas såsom normala förhållanden, gör denna jämförelse ett beklämmande intryck. Den gällande lagen, knappt tretton år gammal, framstår som härrörande från ett förgånget högre kulturskede. I vad utlänningars ställning här i riket angår, har rättsstaten efterträtts av den sociala välfärds- och polisstaten. (Proposition 1927:198 s.123)

Uttalandet från lagrådet innebär ett ifrågasättande av såväl syftet med den nya utlänningslagen som grunderna för att tillåta inskränkningar i den fria rörligheten för utlänningar. Enligt lagrådet överger man en tidigare mer öppen attityd till personer från andra länder och närmar sig en mer restriktiv politik inom ramen för vad man kallar den sociala välfärds- och polisstaten.

    I och med 1937 års utlänningslag introduceras för första gången begreppen politisk flykting och asylrätt. Juristerna i lagrådet väljer denna gång att i sitt yttrande  lyfta fram poblemet med skilja mellan genuina flyktingar och simulanter och anser att en specifik regel om skydd för politiska flyktingar kan uppmana till missbruk. I betänkandet för 1945 års utlänningslag förs även en tydlig diskussion kring behovet av en restriktiv flyktingpolitik vilket ger en bild av ett synsätt där det är det svenska samhället som skall skyddas mot en ström av flyktingar snarare än att det är flyktingarna som är skyddsbehövande. Bland remissinstanserna uttrycker bl.a. LO oro över att hanteringen av flyktingärenden inte är tillräckligt restriktiv.

Den utvidgning av flyktingbegreppet, som accepterades 1937, liksom hela den då genomförda särbehandlingen av flyktingärenden betydde en utbyggnad av rättsskyddet – i skarp kontrast till den skärpta främlingspolitiken i andra länder – men regleringen gavs icke sådan form att den förhindrar en anpassning till förändrade lägen. (Proposition 1945:259 s. 120)

Detta synsätt präglar även diskussionen i 1949 års utlänningskommitté där man särskilt poängterar behovet av en restriktiv invandringspolitik.

[s]om förut anförts anser kommittén det i nuvarande läge nödvändigt att bibehålla vissa inskränkningar i de fria förbindelserna mellan folken. Till skydd för de förut berörda svenska intressena, i främsta rummet landets säkerhet och den svenska arbetskraften, måste tillströmningen till landet under överskådlig tid framåt kontrolleras och i viss mån begränsas. (SOU 1951:42 s. 47)

    Under remissrundan inför 1954 års utlänningslag lämnar Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ett yttrande där man ger uttryck för en positiv syn på nyttjandet av utländsk arbetskraft och betonar att den svenska staten har ett ansvar för dessa utlänningar i dåliga tider. Detta anförs samtidigt som man ser ett behov av att skilja ut de utlänningar som inte är önskvärda.

I synnerhet i en tid, då åldersfördelningen i vårt land är ogynnsam, bör det vara av stort intresse att yngre yrkeskunnig utländsk arbetskraft känner sig väl till rätta i vårt land. Utlänningslagstiftningen bör sålunda vara utformad så att den befrämjar assimilering av sådana utlänningar, som äro vårt land till gagn och som här vill öppna sig en framtid. Det är därför angeläget att de kunna känna sig delaktiga i svensk rättssäkerhet och – i den mån som de fullgöra sina skyldigheter – i vår sociala välfärdspolitik. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang framhålla som sin uppfattning att utlänningar, vars arbetskraft och insatser vårt land tillgodogör sig under goda tider, även bör kunna påräkna trygghet här under dåliga tider. Länsstyrelsen finner att det framlagda förslaget är väl ägnat att ytterligare utbygga rättssäkerheten för utlänningar i vårt land samtidigt som det tillgodoser möjligheten att avskilja parasiterande existenser, som icke är önskvärda. (Proposition 1954:41 s. 34)

Samma inställning, att reglera invandringen i syfte att stärka utbyggnaden av den svenska välfärdsstaten, återfinns i den betydelsefulla proposition 1968:142 som utgör en grundsten inom svensk invandringspolitik.

[e]n huvudlinje i utlänningspolitiken skall som hittills vara att i internationellt samarbete skapa förutsättningar för ett fritt folkutbyte. Sådana förutsättningar föreligger inte f. n. Förslagen i propositionen grundas därför på att invandringen till Sverige tills vidare måste kontrolleras för att det skall vara möjligt att samordna den med våra resurser och vår politik inom andra områden och upprätthålla principen om att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. (Proposition 1968:142 s. 1)

De ställningstaganden som görs i denna proposition har till stor del präglat rättsområdets fortsatta utveckling och även om det alltjämt finns en hänvisning till principen om det fria folkutbytet så står det klart att ett tydligt syfte med lagstiftningen är att skydda det svenska välfärdssamhället genom att upprätthålla en reglerad invandring. Med andra ord, den reglering som initialt infördes som ett tillfälligt skydd för den svenska arbetsmarknaden har kommit att permanentas som en del av det svenska välfärdsbygget. Detta ställningstagande tydliggör synsättet att en allt för stor inflyttning av utlänningar innebär ett problem och en belastning för detta projekt.

    Den uttalade främlingsfientlighet som inledningsvis var ett allmänt accepterat argument för att begränsa möjligheten till inresa och bosättning förefaller att ha ersatts av mer neutrala argument där företrädarna för en restriktiv politik istället fokuserar på att skydda den svenska välfärdsstaten. En sådan förskjutning av argumentationen skulle kunna säga en del om synen på utlänningen som en belastning för det svenska samhällets utveckling. När det gäller lagstiftningens övergripande syfte att kontrollera invandringen för att skydda den svenska arbetsmarknaden och utvecklandet av den svenska välfärdsstaten inställer sig frågan: - Är inte de argument som framförs i dagens politiska debatt i huvudsak desamma som varit gällande ända sedan 1900-talets början? Sett ur detta perspektiv blir de uttalanden om social turism som framfördes av Göran Persson snarare ett uttryck för en etablerad uppfattning om behovet av att skydda den svenska välfärdsstaten än en flirt med en, mer eller mindre tillfällig, främlingsfientlig opinion i den svenska politiska debatten. Frågan är då vilket som är värst – att vår statsminister flirtar med en främlingsfientlig opinion eller att denna främlingsfientlighet är en etablerad del av svensk invandringspolitik?

Oscar Fredriksson är jurist med erfarenhet från bl.a. Migrationsverket och Utlännings­­nämnden. Han har även varit ordförande för Röda Korsets Flyktingcenterkrets i Stockholm.

C är en vinnare - om de står fast vid sin vision...

I ett politiskt landskap där partiernas retorik allt för sällan sammanfaller med den praktiska politiken känns det upplyftande att det finns ett politiskt parti som vågar ta strid för att förverkliga sina visioner. Att man i den politiska retoriken talar om solidaritet, demokrati och mänskliga rättigheter samtidigt som man ingår hemliga försvarssamarbeten med hårdföra diktaturer är inget annat än hyckleri.

Justitieminister Beatrice Ask har med brett politisk stöd argumenterat för att ökad avlyssning och kontroll är nödvändiga åtgärder för att stärka vår frihet. Den tidigare migrationsministern Barbro Holmbergs retorik var än mer hissnande då hon konstaterade att det skulle vara en ”humanitär katastrof” att låta fler asylsökande stanna i Sverige. 

I denna flod av Orwellskt nyspråk som präglar många politiska utspel är det befriande att det finns försök att på allvar försöka omforma de politiska visionerna till praktisk politik och inte nöja sig med retoriska vändningar. De tankar om fri invandring som Centerpartiet nu framför är inte nya i den politisk debatten. Såväl Moderaterna som Folkpartiet och Miljöpartiet har liknande skrivningar om öppnare gränser i sina partiprogram. Det som sticker ut är att Centerpartiet nu tydligt tar strid för att förverkliga denna vision. 

Detta är ett vågspel där partiet självt är sin egen största fiende och avgör om det blir framgång eller fiasko. Den förnyelse av partiet som bidrog till ett starkt valresultat 2006 avstannade tyvärr och lämnade såväl nya som traditionella väljare i osäkerhet kring partiets ideologiska riktning. Om partiet nu skall lyckas med att återta politisk mark inför valet 2014 gäller det att inte darra på manschetten och förfalla till urvattnade kompromisser och politisk retorik. 

Skapandet av dagens reglerade invandring är ett relativt sent påfund och inte alls någon naturlig ordning. Tvärtom var invandringen fri så sent som i början av 1900-talet. Argumenten för en reglerad invandring byggde i huvudsak på rent rasistiska idéer – eller som det står i en  riksdagsskrivelse från 1907 ”Såsom ofvan nämnts, tillhöra de som invandra i månget fall ej de bästa folkkategorierna. Erfarenheten hos oss har ock bekräftat detta.”. 

Det anmärkningsvärda är inte att Centerpartiet ifrågasätter dessa tankar utan att de har så brett stöd bland övriga partier. Det finns därför allt att vinna för ett pari som vågar måla upp tydliga visioner och även tar krafttag för att omforma dessa till praktisk politik. Om Centerpartiet går i land med detta är för tidigt att säga men jag hoppas och tror att de orkar driva visionsarbetet ända fram till konkreta politiska ställningstaganden. 

Det kommer dock att finnas ett starkt tryck både utom och inom partiet för att börja kompromissa i centrala ställningstaganden. Ett inledande kraftprov kommer redan i och med det stundande kyrkovalet då Centerpartiet – givet skrivningarna i idéprogrammet – inte bör ställa upp som politiskt parti. Eftersom detta är en fråga som partiet helt förfogar över finns här ingen annan man kan lägga skulden på för att man inte lyckas förverkliga sin vision om religiös neutralitet.

AB1, AB2, Exp1, Exp2, Exp3, Exp4, SVT1, SVT2, SVT3, SR1, SR2, SvD1, SvD2, SvD3, DN1, DN2, DN3, DN4, GP1, GP2

(länkar via Mikael Andersson)